Partnerschap in de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Over macht en onmacht van vijf Belgische ngo’s en hun lokale partners in Rwanda.

Filip

De Maesschalck

Trends in de ontwikkelingssamenwerking. Partnerschap: een lege huls?

Witte olifanten. Net geen tien jaar geleden dook deze term op in de Vlaamse pers. Hiermee werd het falen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in een sprekend beeld gevat. Ook op mondiaal vlak werd in die periode met dwarse blik gekeken naar het bedrijf van de ontwikkelingssamenwerking. Veertig jaren van grote verwachtingen omtrent een betere en maakbare wereld bleken maar bitter weinig mooie vruchten te hebben afgeworpen. Zoals zo vaak in dergelijke gevallen lag de oplossing in herbronning en vernieuwing. Op de proefbanken van grote internationale spelers als de VN en de OESO werd de inhoud van ontwikkelingssamenwerking zorgvuldig gewikt en gewogen en vervolgens van modieuze verpakkingen voorzien. Eén van die verpakkingen kreeg de naam 'partnerschap'. Met die naam wilde men aangeven dat ontwikkeling niet langer mogelijk werd geacht zonder een betekenisvolle vorm van samenwerking.

Maar welke samenwerking dan wel precies? Samenwerking tussen markt en staat? Tussen staat en civiele maatschappij? Tussen Noord en Zuid? Het probleem met een begrip als partnerschap is dat het een vlag is die vele ladingen dekt, net zoals andere brede begrippen als armoedebestrijding of duurzame ontwikkeling. Toch staan deze begrippen rotsvast in de branding van kritiek. In het meest radicale geval is dergelijke kritiek gericht op het wezen van de ontwikkelingssamenwerking zelf. Het gaat dan niet langer om de idee dat ontwikkelingssamenwerking op elk ogenblik, via de introductie van nieuwe benaderingen en strategieën, voor verbetering vatbaar zou zijn, maar wel om de meer radicale opvatting dat ontwikkelingssamenwerking in haar huidige en wezenlijk onbetwiste vorm problemen van ontwikkeling veroorzaakt liever dan verhelpt. Vaak wordt aan deze opvatting een ideologische lijn toegevoegd: ontwikkelingssamenwerking als robuust bouwblok van de grote neoliberale constructie waartoe de wereld na de val van de Muur quasi onherroepelijk lijkt herleid te zijn.

Zo bekeken luidt de boodschap dat men maar beter omzichtig met het begrip kan omgaan. Men heeft er belang bij voldoende conceptuele klaarheid te scheppen. Noem de potentiële relaties duidelijk bij hun naam. Samenwerking blijkt dan misschien wel mogelijk tussen de meest uiteenlopende partijen, maar niet elke relatie is een partnerrelatie. Partnerschap dat wordt aanzien als louter middel tot een doeltreffende en doelmatige ontwikkelingssamenwerking is duidelijk iets anders dan partnerschap dat opgevat wordt als een heldere uitdrukking van solidariteit. Solidariteit zoals men die soms — niet altijd — aantreft tussen ontwikkelingsorganisaties uit Noord en Zuid. Beide strekkingen zijn aanwezig in het huidige ontwikkelingsdiscours. Maar precies door het gebrek aan conceptuele klaarheid is het moeilijk de regels van het spel precies af te bakenen, ontstaan er misverstanden en blijven verwachtingen onbeantwoord. Daarbij komt nog dat het begrip partnerschap sterk gebonden lijkt aan machtsverhoudingen. Immers: hoe vager en opener een begrip is opgevat, hoe eenvoudiger het wordt om het in te zetten bij potentieel geschil. In een brede waaier van eigenschappen en motieven is het niet moeilijk een zwakke schakel te ontdekken. Bovendien loopt kritiek al te gemakkelijk van sterk naar zwak. Zo merkt men bijvoorbeeld op dat sociaal georiënteerde ontwikkelingsorganisaties uit het Noorden vaak vanuit machtigere hoek worden afgerekend op hun onvermogen om volmaakt solidaire partnerbanden met het Zuiden op te bouwen. Het steeds weerkerende argument daarbij is de financiële afhankelijkheid van Zuid tegenover Noord.

Belgisch partnerschap

Ook binnen de Belgische ontwikkelingssamenwerking staat partnerschap deze dagen gebeiteld als een hoeksteen. Onder meer een troep witte olifanten heeft daartoe geleid. Toch wordt nergens duidelijk omschreven hoe het van daaruit in de praktijk verder moet. Dit blijkt onder meer problematisch in een partnerland als Rwanda. Hoewel Karel De Gucht dit land nog niet zo lang geleden prees als een eiland van betrouwbaarheid in een woelige zee, is het er toch niet al goud dat blinkt. Over bepaalde zaken, mensenrechten bijvoorbeeld of etniciteit, wordt in Rwanda maar beter gezwegen. En zou men er toch over spreken, dan liefst met de terminologie van het regime en met de inhoud die het er zelf aan heeft toegekend.

Ook zo voor partnerschap. Mocht in Rwanda op een voldoende open wijze gecommuniceerd kunnen worden, dan zou partnerschap er zich eventueel kunnen ontwikkelen tot een begrip met enige waarde. Maar noch de cultuur, noch de huidige politiek staat dit zomaar toe. In Rwanda is er een bekend spreekwoord dat luidt: "wat zich in de buik van de trom bevindt, is slechts gekend door de ritualist en de eigenaar". Alleen diegene die iets zegt, kent de betekenis van zijn woorden. Op politiek vlak geldt dan weer dat de overheid partnerrelaties binnen de civiele maatschappij met argwaan gadeslaat, tenzij wanneer het slechts gaat om louter technische, apolitieke relaties. Dit beïnvloedt sterk de rol die zowel de lokale als de internationale civiele maatschappij kunnen spelen in het domein van de ontwikkelingssamenwerking. In tegenstelling tot wat geldt voor de mondiale en Belgische context, is in de Rwandese context een pleidooi voor meer conceptuele klaarheid rond partnerschap juist niet aangewezen. Een dergelijke strategie zou allicht de zwakste partners uitermate kwetsbaar maken voor aanvallen van hogerhand.

Het mag duidelijk heten dat een begrip als partnerschap, dat in wezen draait rond openheid tussen alle partijen, vooralsnog geen baat haalt uit de politieke en culturele context van Rwanda. Niet anders dan in mondiaal verband zijn het ook hier vooral machtsverhoudingen die de maat bepalen. Kan men daaruit dan niet logisch besluiten dat het bedrijf van de ontwikkelingssamenwerking beter af zou zijn zonder de lege huls van partnerschap?

Bibliografie

Literatuurlijst

ABOS 1999 De partnerrelaties van de NGO's. Uitdagingen en vooruitzichten van de partnerrelatie van de Belgische NGO's, mede gefinancierd op de begroting van ontwikkelingssamenwerking. Brussel: ABOS.

ABUGRE, Charles 1999 Partners, collaborators or patron-clients: defining relatrionships in the aid industry. Background paper for the Canadian International Development Agency, Partnership Branch. Accra: ISODEC. http://www.ccic.ca/e/archives/aid_1999-08-defining_relationships_in_aid… (geraadpleegd op 15/06/2005).

ACODEV 1999 Actes du séminaire sur le partenariat entre les ONG du Nord et les organisations du Sud. Bruxelles: ACODEV.

AGCD 1999 Evaluation de la relation de partenariat entre les ONGs belges et leur(s) partenaire (s) local(aux). Rapport final. Evaluatie uitgevoerd door TRANSTEC i.s.m. SHER Ingénieurs Conseils. Bruxelles: AGCD.

AERTSEN, Jan, et al. (De Ekstermolengroep) 2000 Don Quichote voorbij. NGO’s zoeken het ritme van de globalisering. Brussel: NCOS/11.11.11.

ANSOMS, An 2004 Les évolutions socio-économiques au Rwanda et au Burundi. In MARYSSE, S. & REYNTJENS, F. (eds.) L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2003-2004: 239-256. Paris: l’Harmattan.

BARREZ, Dirk 2001 De val der engelen. Waarom ontwikkelingsorganisaties falen. http://www.indymedia.be/news/2001/02/2421.php (geraadpleegd op 03/10/2004).

BASTIAENSEN, Johan 1998 NGO’s en lokale capaciteitsopbouw: de agenda voor morgen. NoordZuid Cahier 23/4: 86-96.

BEBBINGTON, Anthony & RIDDELL, Roger 2001 Heavy hands, hidden hands, holding hands? Donors, intermediary NGOs and civil society organisations. In HULME, David & EDWARDS, Michael (eds.) 2001 [1997] NGO’s, states and donors. Too close for comfort: 107-127. New York: St. Martin’s Press.

Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers 1998 Wetsontwerp betreffende de Belgische internationale samenwerking. http://www.dekamer.be/FLWB/pdf/49/1791/49K1791001.pdf (geraadpleegd op 15/06/2005).

BOURQUE, André & URUJENI, Dora 2003 Rwanda and the international community: 1994-2002. Indirect aid. (Section 3.3) Ongepubliceerd document.

BREHM, Vicky 2001 Promoting effective North-South NGO partnerships. INTRAC Occasional Papers Series 35. Oxford: INTRAC.

BTC 2003 België als internationale speler. http://www.btcctb.org/showpage.asp?iPageID=1007&sLangCode=NL (geraadpleegd op 15/06/2005).

CONGO 2005 “We will spare no effort”. A Civil Society Call to Action for the Five Year Review of the UN Millennium Summit and the Millennium Development Goals. http://www.ngocongo.org/ngomeet/millplusfive/M+5reportfull.pdf (geraadpleegd op 17/07/2005).

Coprogram 2004 Jaarboek 2004 van Vlaamse NGO's. Brussel: Coprogram. http://www.coprogram.be/q/index.php?q1=2050 (geraadpleegd op 15/06/2005).

CORDUWENER, Jeroen 2003 Rwanda in de Grote-Merenregio: buitenlandse expansie, binnenlandse onderdrukking. In Internationale Spectator LVII/2: 99-103.

¾ 2004 Rwanda. Landenreeks. Amsterdam: KIT.

COTTENIE, Johan et al. (eds.) 2004 "Un autre partenariat est possible et .. requis d'urgence!" Interne werkdocument. Brussel: 11.11.11.

CREWE, Emma & HARRISON, Elisabeth 1998 Partnership. (hfdst. 4) In Whose development? An etnography of aid: 69-90. London: Zed Books.

DGOS 2005 Jaarverslag 2004 van het bureau OS in Kigali-Rwanda. Kigali: ongepubliceerd document.

DEVELTERE, Patrick 2005 De Belgische ontwikkelingssamenwerking Leuven: Davidsfonds.

ESCOBAR, Arturo 1997 The making and unmaking of the Third World through development. In RAHNEMA, Majid & BAWTREE, Victoria (eds.) The post-development reader: 85-93. London: Zed Books.

FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking 1997 Koninklijk besluit betreffende de erkenning en subsidiëring van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties en van hun federaties. http://www.ejustice.just.fgov.be/doc/rech_n.htm (geraadpleegd op 15/06/2005).

¾ 1999 Wet betreffende de Belgische internationale samenwerking. http://www.dgcd.be/nl/dgos/basis_doc/ (geraadpleegd op 15/06/2005).

¾ 2002a Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 18 juli 1997 betreffende de erkenning en subsidiëring van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties en van hun federaties. http://www.ejustice.just.fgov.be/doc/rech_n.htm (geraadpleegd op 15/06/2005).

¾ 2002b Ministerieel besluit houdende uitvoeringsmaatregelen van het koninklijk besluit van 18 juli 1997 betreffende de erkenning en subsidiëring van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties en van hun federaties. http://www.ejustice.just.fgov.be/doc/rech_n.htm (geraadpleegd op 15/06/2005).

FOWLER, Alan 2000a Partnerships: negotiating relationships. A resource for non-governmental development organisations. INTRAC Occasional Papers Series 32. Oxford: INTRAC.

¾ 2000b Beyond partnership: getting real about NGO relationships in the aid system. In IDS Bulletin 31/3: 1-13. (Questioning partnership. The reality of aid and NGO relations, Alan Fowler, ed.)

HAUCK, Volker & LAND, Tony 2000 Beyond the partnership rhetoric. Reviewing experiences and policy considerations for implementing ‘genuine’ partnerships in North-South cooperation. ECDPM Discussion Paper 20. Maastricht: ECDPM.

HULME, David & EDWARDS, Michael 2001 NGOs, states and donors: an overview. In HULME, David & EDWARDS, Michael (eds.) [1997] NGO’s, states and donors. Too close for comfort: 3-22. New York: St. Martin’s Press.

LAP, Biem 1998 [1996] Partnership, niets dan een illusie? In LIETEN, Kristoffel & VAN DER VELDEN, Fons (eds.) Grenzen aan de hulp. Beleid en effecten van ontwikkelingssamenwerking: 291-313. Amsterdam: Het Spinhuis.

LAWS, Sophie, HARPER, Caroline & MARCUS, Rachel (eds.) 2003 Research for development. A practical guide. London: Sage Publications.

Loeckx, Alwin (ed.) 2004 Jaarboek van de Vlaamse niet-gouvernementele ontwikkelingssamenwerking. Brussel: Coprogram.

MARTENS, Sarah 2003 Problématique de participation de la “société civile” aux stratégies de réduction de la pauvreté au Rwanda. In MARYSSE, S. & REYNTJENS, F. (eds.) L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2002-2003: 109-132. Paris: l’Harmattan.

MARTINUSSEN, John 1999 [1997] Society, state & market. London: Zed Books.

MAWDSLEY, Emma, TOWNSEND, Janet, PORTER, Gina & OAKLEY, Peter 2002 Knowledge, power and development agendas. NGO’s North and South. INTRAC NGO Management & Policy Series 14. OXFORD: INTRAC.

MICHEL, James H. 1999 Coopération au développement. Efforts et politiques des membres du Comité d’Aide au Développement. Rapport CAD 1998. Paris: OCDE.

NGO-Adviescommissie 2000 Strategienota over de evolutie van de rol van de Belgische NGO's. Brussel: Coprogram.

PICCIOTTO, Robert 1999 La logique du partenariat. Une perspective de développement. Document de travail du Département de l’évaluation des opérations. Washington: Banque Mondiale.

POTTIER, Johan 2002 Re-imagining Rwanda. Conflict, survival and disinformation in the late twentieth century. Cambridge: Cambridge University Press.

RENARD, Robrecht 1998a Elk speelt zijn rol en krijgt zijn deel. Nadenken over de complexe relatie tussen overheid en NGO's. NoordZuid Cahier 23/4: 36-45.

¾ 1998b Mens erger je niet. Relaties tussen overheid en NGO's in België. NoordZuid Cahier 23/4: 47-59.

REPUBLIQUE RWANDAISE 2002 Vers une politique et une stratégie de partenariat entre l'état et la société civile. (Conférence sur le renforcement du partenariat entre l'état et la société civile pour l'atteinte des objectifs du millenium). Kigali: Conseil d'évaluation chargé des programmes du gouvernement et de la société civile à la Présidence.

REYNTJENS, Filip 1994 L'Afrique des Grands Lacs en crise. Rwanda, Burundi: 1988-1994. Paris: Karthala

¾ 2004a Rwanda, ten years on: from genocide to dictatorship. In African Affairs 103: 177-210.

¾ 2004b La "transition" politique au Rwanda. In MARYSSE, S. & REYNTJENS, F. (eds.) L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2003-2004: 1-22. Paris: l’Harmattan.

SMILLIE, Ian 1995 The alms bazaar. Altruism under fire ¾ non-profit organisations and international development. London: IT Publications.

STANGHERLIN, Gregor 2001 Les organisations non gouvernementales de coopération au développement. Origine, cadre juridique, cofinancement et enjeux. Courrier Hebdomadaire 1714-1715. Bruxelles: CRISP.

TROMP, Bart 2004 [1993] De wetenschap der politiek. Verkenningen. Amsterdam: Amsterdam University Press.

UNSWORTH, Sue & UVIN, Peter 2002 A new look at civil society support in Rwanda. Kigali: DFID.

UVIN, Peter 1999 L'aide complice? Coopération internationale et violence au Rwanda. Paris: L'Harmattan.

¾ 2004 Human rights and development. Bloomfield: Kumarian Press.

ZORBAS, Eugenia 2004 Reconciliation in post-genocide Rwanda. In African Journal of Legal Studies 2004/1: 29-52.

Gesprekkenlijst

AVONTROODT, Paul ¾ DGOS - Dienst VN & Internationale organisaties, Diensthoofd ¾ Brussel, 26-07-05

Berwouts, Kris ¾ 11.11.11, Afrika Coördinator ¾ Gitarama, 05-06-05

BREMS, Dirk ¾ Belgische Ambassade Kigali, Samenwerkingsattaché ¾ Incourt, 02-08-05

BURUME, Patient ¾ AQUADEV, Assistent Opvolging & Operaties ¾ Kigali, 29-06-05

Byuma, François-Xavier ¾ LIPRODHOR, Vice-voorzitter Raad van Beheer ¾ Kigali, 28-06-05

DUSABE, Ferdinand ¾ INKINGI, Personeelshoofd ¾ Kigali, 29-06-05

GLAS, Dirk ¾ PROTOS, Hoofd Zuiddienst ¾ Gent, 04-08-05

Incimatata, Oreste ¾ CARITAS-Rwanda, Directeur ¾ Kigali, 29-06-05

Kambanda, Antoine ¾ CARITAS-Kigali, Directeur ¾ Kigali, 28-06-05

Kayigema, Anicet ¾ Forum de Concertations des Formations Politiques au Rwanda, Uitvoerend Secretaris ¾ Kigali, 28-06-05

KAYIRANGA MUZUKA, Eugène ¾ MINALOC - Dienst Civiele Maatschappij & NGO-coördinatie, Diensthoofd ¾ Kigali, 30-06-05

KENIS, Frans ¾ Broederlijk Delen, Verantwoordelijke Partnerwerking Regio Grote Meren ¾ telefonisch interview, 01-08-05

LAmbiliotte, Philippe ¾ Belgische Ambassade Dar Es Salam, Attaché Belgisch Overlevingsfonds ¾ Kigali, 23-06-05

LAMBRECHT, Stef ¾ PROTOS, Directeur ¾ Gent, 04-08-05

Mercenier, Benoît ¾ CARITAS-België, Projectcoördinator SABM ¾ Kigali, 20-06-05

Mubiligi, Jean-Marie Vianney ¾ COFORWA, Coördinator ¾ Kigali, 02-07-05

MUKARUGWIZA, Médiatrice ¾ DUTERIMBERE IMF, Directrice ¾ Kigali, 30-06-05

Mukeshimana, Dativa ¾ CCOAIB, Programmaverantwoordelijke ¾ Kigali, 27-06-05

MUPENZI, Georges ¾ Plate-Forme de la Société Civile ¾ Kigali, 30-06-05

Musabyimana, Thaddée ¾ COFORWA, Voorzitter Raad van Beheer ¾ Kigali, 18-06-05

Musine, Juvénal ¾ INADES, Directeur ¾ Kigali, 22-06-05

Ruboneka, Suzanne ¾ Pro-Femmes/Twese Hamwe, Uitvoerend Secretaris ¾ Kigali, 28-06-05

Rutazana, Francine ¾ LDGL, Uitvoerend secretaris ¾ Kigali, 28-06-05

Semakuba, François ¾ Rwandan Presidence - General Directorate of NGO and Civil Society Affairs, Directeur ¾ Kigali, 27-06-05

STEBELSKI, Ursula ¾ DGOS - Dienst NGO’s, Projectbeheerder & Focal Point Rwanda ¾ Brussel, 26-07-05

TURINBWANAMUNGU, Jean-Paul ¾ LIPRODHOR, Uitvoerend Secretaris a.i. ¾ Kigali, 28-06-05

VAN THOURNOUT, Frank ¾ DGOS - Dienst NGO’s, Diensthoofd ¾ Brussel, 26-07-05

VRELUST, Toon ¾ Broederlijk Delen, Coöperant Adenya ¾ elektronisch interview, 04-08-05